Los sobrecostos en obras públicas y privadas

De un tiempo a esta parte la palabra “Sobrecostos” se ha convertido en una de las más vilipendiadas cuando ella se aplica a toda obra de construcción, e incluso quienes son personas ajenas a la profesión de ingeniería, la han convertido en sinónimo de delito. Estos se refieren simplemente a la diferencia entre el “costo real” final de una obra y aquello que se supuso o pensó que se iba a gastar como presupuesto (supuesto previo) antes de que se inicien los trabajos, en base a un estudio de anteproyecto o ingeniería básica o algo más desarrollado de ingeniería. En el desarrollo de todo proyecto ocurren costos inesperados debido a lo que realmente se encuentra en ejecución e incluso por otras ocurrencias ajenas al proyecto mismo(1).

Cualquier persona que se tome el tiempo de investigar en un internet la palabra “Sobrecostos”, se va a encontrar con una muy frondosa bibliografía sobre importantes artículos en la materia, escritos por prestigiosas entidades como la American Planning Association o estudios de investigadores de la Universidad de Oxford o de la Universidad de California, Los Ángeles, entre otros. Dichos estudios han concluido luego de revisar un sinnúmero de proyectos ejecutados, que por lo general 9 de cada 10 proyectos incurren en sobrecostos(2), cuyo valor varía significativamente, dependiendo incluso del nivel de estudios con el cual las obras son contratadas inicialmente (estudios de factibilidad o definitivos), pudiendo llegar a cifras que varían entre 50% o más superando el valor inicial.

Los sobrecostos existen en todas las obras de ingeniería del mundo, puesto que las cifras contratadas inicialmente se hacen en base a caracterizaciones aproximadas de los proyectos antes de su inicio versus la realidad del terreno; el entorno o los factores de diversos tipos que se presentan durante la ejecución y que son estrictamente necesarios de incorporarse a las obras.

El Colegio de Ingenieros del Perú, entidad normativa por ley en el ejercicio de la ingeniería en el Perú, ha publicado “Pronunciamientos” sobre la materia como: “El CIP precisa la correcta aplicación de las normas sobre adicionales de obra” de fecha 15.08.2006(1); así como el artículo “Adendas y Adicionales: Separando la paja del trigo”, publicado por el Consejo Departamental de Lima del CIP en su revista institucional en su edición Marzo 2018, señalando con muchos detalles una lista de varios proyectos emblemáticos de ingeniería mundial y mostrando en cada caso los sobrecostos de las obras y puesta en operación(4).

Diferentes tipos de Sobrecostos que ocurren en las Obras

Todo lo antes dicho se refiere únicamente a aquellos sobrecostos generados por la obra física en sí y que no son necesariamente los únicos sobrecostos que ocurren en una determinada obra. Lo primero que hay que definir son los sobrecostos, que además de la obra física, ocurren y tienen incidencia muy significativa en el costo final de la obra entre los que podemos encontrar los siguientes:

a) Sobrecostos Físicos intrínsecos a la obra misma

Como lo hemos definido anteriormente son sobrecostos que se refieren fundamentalmente a aquellos imprevistos que surgen como consecuencia de contrastar la realidad versus lo que se caracterizó inicialmente en el proyecto(2,3,4,5). Se toma como base la información de la liquidación final de la obra, a la cual habría que descontarle lo referente a adicionales por obras nuevas o complementarias imprescindibles y que no fueron consideradas inicialmente.

b) Sobrecostos Inflacionarios

Son aquellos derivados del incremento del costo de los distintos componentes que intervienen en las partidas presupuestales durante el desarrollo de las obras, siendo algunos de ellos de mucha consideración. Por ejemplo, según información del INEI (instituto Nacional de Estadística e Informática), Informe Técnico No. 7 - Julio 2022, solo en el período entre Julio 2021 y Junio 2022 el promedio de costos de materiales de construcción se ha incrementado en 13.88%. También ocurren incrementos de costos en otros componentes de proyectos como son: los equipos; los combustibles; la mano de obra, entre otros. Estos sobrecostos inflacionarios por lo general son regulados en los Contratos por fórmulas polinómicas que impactan muy fuertemente en períodos donde se presentan altas cifras inflacionarias. En los últimos 12 meses el índice general de precios aumentó a nivel nacional 9.32%. (7)

c) Sobrecostos Financieros

Son aquellos derivados de la modalidad de contratación y financiamiento de las obras, particularmente cuando éstas no se realicen totalmente con recursos propios, sino con endeudamiento nacional o internacional. Suelen ser muy onerosos en periodos de alta volatilidad donde las tasas de interés y comisiones bancarias resultan ser altas para créditos directos e indirectos, tanto de los contratistas como de las entidades del país que lo ejecutan. (Actualmente la tasa referencial BCR es 6% 11.07.2022).

Un caso típico son las APPs que recurren a endeudamientos de largo plazo para financiar la ejecución de la obra y en algunos casos, se obtienen con tasas de interés similares a créditos hipotecarios, donde cualquier usuario sabe que de cada cuota que paga, si son a largo plazo, apenas un tercio corresponde al principal y dos tercios a costos financieros.

d) Sobrecostos Operativos y de Mantenimiento

Son aquellos derivados de los contratos, que además de la inversión misma de la obra física (CAPEX), también involucran por un determinado tiempo costos de operación y mantenimiento (OPEX) que son trasladados al cliente y que, como forman parte del contrato de construcción o de concesión, muchas veces se contabilizan erradamente como costos de inversión. Es el caso de los costos de operación y mantenimiento de un servicio como las APPs durante un período de construcción, operación y mantenimiento, que podría llegar a ser de 20 a 30 años o más.

e) Sobrecostos por una deficiente y burocrática Gestión Administrativa

Es un sobre costo totalmente improductivo y que ocurren como consecuencia de la pérdida de tiempo y trabas en la obra por no tomar decisiones adecuadas en el momento en que ellas necesitan realizarse(3). Este sobrecosto ocurre normalmente en obras públicas, incluso por trámites muy burocráticos, donde por temor de los funcionarios a tomar decisiones no las toman por las implicancias de carácter penal o civil que les puedan imputar en el futuro. El no tomar estas decisiones oportunamente, originan controversias que derivan en arbitrajes u otras acciones que detienen la ejecución de las obras hasta que ellas no sean resueltas, lo cual puede durar meses o hasta muchos años.

De todos los antes expresados, este es el más dañino porque además de los propios tiene efectos incrementales en todos los sobrecostos antes mencionados. Cuanto más demora una obra y se traba o paraliza el valor final es muchísimo mayor que el previsto inicialmente.

f) Sobrecostos por Impactos de Reclamaciones Sociales

Son aquellos generados por “stakeholders” sociales que se sienten perjudicados por la obra misma y que incluso pueden llegar también a impedir por la fuerza o por vía reclamación legal, el que la obra continúe hasta por tiempo indeterminado, no obstante, ella tenga todas las licencias de construcción y operación.

Al igual que lo correspondiente a Sobrecostos por Gestión e incumplimiento de requisitos previos, estas paralizaciones de obra obligarán, cuando se resuelvan, a reconocer ampliaciones de plazo y mayores gastos generales a los Contratistas que se ven perjudicados.

g) Sobrecostos por Incumplimiento de Requisitos Previos

Estos Sobrecostos se generan cuando los Clientes o Entidades no cumplen oportunamente con requisitos previos que le correspondía realizar, como es el caso de demoras en liberar y entregar los terrenos; levantamiento de interferencias con servicios públicos de terceros como pudiesen ser de conexiones de agua, desagüe, electricidad o vestigios arqueológicas; entre otras que no permitan desarrollar las obras por las cuales se tendrá que otorgar ampliaciones de plazo con reconocimiento de Costos Generales a los Contratistas y demás servicios conexos.

h) Sobrecostos por contratar a Valores Ruinosos

Tanto para la ejecución de estudios como para la ejecución de obras del Estado, principalmente asigna la buena pro a la oferta más baja y no tienen manera legal de descartar ofertas consideradas ruinosas, con montos que serán imposibles de cumplir. Ello indefectiblemente terminará en otros incumplimientos y abandono de las obras con la consiguiente resolución del Contrato. El más perjudicado con ello es el Estado mismo que tendrá que involucrarse en un proceso de Liquidación de Obra Ejecutada; preparar un nuevo expediente de saldo de obra para una nueva Licitación, que ya no podrá ser con los precios contratados sino con precios mucho mayores, a los cuales habrá que agregar sobrecostos por el deterioro sufrido el tiempo que estuvo paralizado. Allí se generará un sobrecosto muy grande para efectos presupuestales contables del valor final de la obra.

i) Sobrecostos Tributarios Indirectos (IGV y otros)

Los Sobrecostos Tributarios como IGV representan un componente de costo que es totalmente ajeno al valor intrínseco de la obra misma y como en el caso de Perú que es 18%, resulta siendo bastante más alto que el de otros países de menor informalidad tributaria, obteniendo como resultado un valor que artificialmente desfigura costos reales de construcción en el Perú para compararlos con los de obras similares que se realizan en otros países donde la carga tributaria indirecta para construcción es bastante menor.

Importantes ejemplos de Sobrecostos y su magnitud en obras públicas emblemáticas de ingeniería.

En el importante artículo señalado al inicio y publicado por el Colegio de Ingenieros del Perú Consejo Departamental de Lima, en Marzo de 2018(4), denominado “Adendas y Adicionales: Separando la paja del trigo”, de autoría del destacado profesional Ing. Félix Delgado Pozo, quien fuera Presidente del Tribunal de la OSCE; Perito Institucional y Miembro del Comité de Ética del CIP, se presentó una lista de proyectos emblemáticos de ingeniería, con sus fuentes, referencias y links, y con los Sobrecostos que cada uno de ellos tuvo con la diferencia de su costos real versus aquello que fue presupuestado inicialmente en cuanto a números de veces más que ellos costaron. Así tenemos los siguientes:

Sídney Opera (Australia), costo inicial $7 millones (1957), costo final $102 millones (1973), variación numérica de 14.5 veces.

Fuente: https://en.wikipedia.org/wiki/Sydney_Opera_House#Completion_and_cost

Burj Khalifa (Emiratos Árabes Unidos), costo inicial $876 millones (2004), costo final $1.5 billones (2009), variación numérica 1.7 de veces.

Fuente: https://www.ukessays.com/essays/economics/analysis-of-the-burj-khalifa-tower-project-economics-essay.php

Aeropuerto Int. De Hong Kong (Hong Kong) costo inicial $2.45 billones (1991), costo final $20 billones (1994), variación numérica de 8.2 veces.

Fuente:https://books.google.com.pe/books?id=ZyUsyXZdHUcC&pg=PA7&lpg=PA7&d%20q=hong+kong+airport+cost+overruns+billions&source=bl&ots=a4DRTwm%20jv1&sig=arwYL9REHTRpMBWImnDOia4dqkQ&hl=es&sa=X&ei=WPGEU%209muMMmTqgb724D4Dw&ved=0CGUQ6AEwCA#v=onepage&q=hong%20&f=false

Presa Tres Gargantas (China), costo inicial $6 billones (1994) costo final $26 billones (2010), variación numérica de 4.3 veces

Fuente: https://journal.probeinternational.org/2009/04/16/three-gorges-dam-faces-14-5-billion-dollar-cost-overrun/

57768-Text de l'article-68009-1-10-20070411 (2).pdf

Túnel Ferroviario San Gotardo (Suiza), costo inicial $7.2 billones (1996), costo final $10.3 billones (2016), variación numérica de 1.4 veces.

Fuente: https://es.wikipedia.org/wiki/T%C3%BAnel_de_base_de_San_Gotardo

Gran Excavación de Boston (EEUU), costo inicial $2.8 billones (1982), costo final $14.6 billones (2007), variación numérica de 5.2 veces

Fuente: https://en.wikipedia.org/wiki/Big_Dig

Euro Túnel (UK y Francia), costo inicial $5.5 billones (1987), costo final $21 billones (1994), variación numérica de 3.8 veces.

Fuente: https://blog.structuralia.com/eurotunel

Plan Delta (Holanda), costo inicial €900 millones (1955), costo final €5,000 millones (1986), variación numérica de 5.5 veces.

Fuente:https://blog.structuralia.com/las-impresionantes-construcciones-del-plan-delta#:~:text=Esta%20extraordinaria%20construcci%C3%B3n%20ha%20sido,unos%205.000%20millones%20de%20euros.

Como verá el lector para estas obras emblemáticas construidas en países muy adelantados, se ha contado con la participación de empresas y consorcios líderes de la ingeniería mundial, con tecnología de punta de la época y no obstante ello inevitablemente las obras costaron varias veces más de lo presupuestado inicialmente.

Conclusiones

1) Los Sobrecostos Físicos ocurren en todas las obras del mundo, prácticamente sin excepción y serán mayores cuanto más complejas sean las obras y menor sea el alcance del Estudio con el cual fue contratada inicialmente. Hay extensa bibliografía mundial que la sustenta.

2) Tan natural y común es la ocurrencia de los sobrecostos o adicionales, que su tratamiento está previsto en el marco normativo de todos los países y en el caso peruano en todas las versiones de la LCE (Ley de Contratación del Estado).

3) A quienes corresponda realizar auditorías, peritajes técnicos, administrativos y contables en relación a costos y sobrecostos de obras ejecutadas, se les deberá exigir que tengan conocimiento y experiencia real en obras similares a la materia a auditar o ejecutar pericia y deberán tomar como fuente para análisis todos los documentos que se incluyen en la Liquidación Final de las obras como ejecutadas, que son documentos contractuales obligatorios y descontar todos los sobrecostos antes detallados que no correspondan al rubro a) Sobrecostos Físicos Intrínsecos a la obra misma, que es lo que corresponde evaluar.

4) Constituye una práctica totalmente errada para los procesos de auditoria y peritaje de obras el solicitar al organismo autoridad competente presupuestal MEF (Ministerio de Economía y Finanzas), el total de lo pagado para una determinada obra, puesto que este total incluirá todas las fuentes de Sobrecostos antes enumeradas y por tanto una desfiguración enorme de los Sobrecostos Físicos Intrínsecos de la obra misma.

5) Asimismo todo lo antes expresado invalida la práctica de asimilar el cumplimiento de avance físico real del presupuesto de una obra basado en la cifra desembolsada por el MEF, puesto que en estas cifras del MEF estarán inmersas una buena parte de los sobrecostos antes descritos que no corresponden en sí a la obra física respectiva.

6) Una vez concluido un trabajo serio de depuración de Sobrecostos para determinar los verdaderos costos reales de una obra es conveniente que, tal como lo ha recomendado el Colegio de Ingenieros en su publicación de marzo 2018 de su revista institucional , determinan el costo final unitario representativo por m 2 o Km construido y con ello se pueda comparar con el obtenido nacionalmente para obras físicas y de entorno similares o internacionales de ser el caso, para tener una verdadera apreciación sobre si estos costos corresponden a valores reales aceptables