Los infructuosos intentos del destrabe de Obras Públicas y el dilema Catch 22. ¿Cómo superarlos? Parte 2

La definición más común de sobrecostos es: aquel que sobreviene de la diferencia que existe entre el valor inicial asignado al contrato antes de comenzar una obra y el valor final que consta en la Liquidación Final de la obra una vez recepcionada y solucionadas las discrepancias. No significa “per se” un perjuicio económico y/o patrimonial para la Entidad, porque finalmente está pagando lo que realmente cuesta su obra y ello está así perfectamente documentado, sino como se expresó anteriormente es una simple diferencia aritmética. De lo dicho anteriormente que como siempre habrá correcciones en obra a los ET originales, toda obra va a tener sobrecostos ^(1,2,3,4,5). Si el ET se realiza evitando las conductas adversas anteriores y tiene una mejor caracterización del entorno, los sobrecostos serán menores, aunque probablemente la cifra del contrato inicial no habrá sido tan subestimada.

Ahora bien, no todos los sobrecostos contables en las obras son causados por la obra misma sino hay otros sobrecostos, incluso ajenos a los mismos que también son contabilizados como sobrecostos. En un artículo anterior del suscrito sobre la materia denominado: “Los Sobrecostos en obras públicas y privadas” (18 julio 2022) identifica las siguientes fuentes de sobrecostos ⁽²⁾:

1. Sobrecostos físicos intrínsecos a la obra misma
2. Sobrecostos inflacionarios
3. Sobrecostos financieros
4. Sobrecostos operativos y de mantenimiento
5. Sobrecostos por una deficiente y burocrática Gestión Administrativa
6. Sobrecostos por impactos de reclamaciones sociales y ambientales
7. Sobrecostos por incumplimientos de requisitos previos
8. Sobrecostos causados por contratar ofertas a valores ruinosos
1. Sobrecostos tributarios indirectos

Todo lo antes descrito con relación al ET solo está referido a la categoría a) de sobrecostos o sea los intrínsecos de la obra misma, siendo que los restantes son a menudo responsables por ampliaciones de plazos y sobrecostos que superan a los de la obra misma. Es muy poco acertado el solo considerar el a) que se origina por la diferencia entre la Liquidación Final de la Obra- Valor inicial contratado sin mirar el efecto de los otros sobrecostos.

Ahora bien, en el importante estudio realizado por la CGR para el periodo 2017-2021 sobre una muestra de 46,813 obras en el Perú concluyo lo siguiente:

1. 28,422 (60%) tuvieron inversiones incrementadas en más del 25%
2. 2,913 (28%) tuvieron inversiones incrementadas en más del 50%
3. 5,478 (12%) tuvieron inversiones incrementadas en más del 100%

Aun cuando no lo menciona, asumimos que estas cifras deberían corresponder a la obra en sí.

Sobre este mismo tema un estudio denominado: “The construction productivity imperative” “How tu build megaprojects better”, publicado por  Mckinsey⁽³⁾ sobre los megaproyectos a nivel global (en el mundo) ⁽³⁾, para que se entienda desde el punto de vista ingenieril lo complejo que es el de la ejecución de proyectos, especialmente los grandes e importantes, en cuanto a los sobrecostos respecto a las cifras iniciales y la ejecución dentro de los plazos inicialmente pactados, concluye lo siguiente: 

1. La muestra seleccionada de megaproyectos señala que proyectando hacia el futuro estos serán del orden del 12% por número de proyectos, pero significarán el 77% por valor de las inversiones.
2. Que la industria de la construcción tiene muy severas dificultades en completar los megaproyectos a tiempo, dentro de los valores presupuestados y de acuerdo a las especificaciones. De la muestra seleccionada, el 98% de los megaproyectos tienen sobrecostos superiores al 30% y el costo promedio de estos sobrecostos en el total de la muestra es del orden del 80% respecto al costo original. Asimismo, el 77% de los proyectos se demoraron más del 40% del plazo y el tiempo promedio de estos atrasos fue de 20 meses más que el plazo inicial.

Ahora bien, en un artículo denominado Sobrecostos; ¿Estamos hablando de un delito o algo de común ocurrencia en la ejecución de obras públicas y privadas? ⁽⁵⁾, que el 23 de abril de 2019 publique en Lampadia y otros blogs técnicos, documente que estudios publicados por la American Planning  Association señalaron que 9 de cada 10 proyectos de construcción habían subestimados los costos y que eran muy comunes sobrecostos entre 50% a 100% ⁽⁴⁾.

Cite en el mismo artículo, estudios realizados por investigadores de la Universidad de Oxford y de la Universidad de los Ángeles en California donde se analizaron alrededor de 258 proyectos en el sector transportes ^(3,4). La muestra señala que el promedio de sobrecostos en ferroviario fue de 44%; puentes 33.8% y carreteras 20.4%. Cuando estos promedios se diferenciaron por áreas geográficas se llegaron por ejemplo que en ferroviario en Europa fueron 34.2% en USA 40.8% y otras áreas geográficas 64.6%, por ejemplo. Esto último porque (?). Aunque no lo dice la investigación, es probable que en Europa y USA se hayan calculado mejor los estimados bases iniciales, incluyendo algo de imprevistos y en otras áreas que no son tan rigurosas y que probablemente puedan haber subvaluado la estimación inicial para lograr priorización, y por tanto a la hora de sincerar los costos reales en el momento de ejecutar el proyecto salieron porcentajes más altos respecto a la estimación inicial. 

El analizar estos datos a nivel global, da una idea que las cifras que se incluyen en el Estudio de la CGR no están fuera de la realidad global y que más allá de decir solo  que esto se arregla mejorando capacidad institucional, lo cual es importante sin duda, no arregla todo. Hay que hacer más y mejor ingeniería y para eso hay que destinar más recursos para mejor contratar ejecución de obras con un mayor nivel de estudio y no con ingeniería rudimentaria de factibilidad. Efectivamente de deficientes estudios previos (Expedientes Técnicos) encargados al menor costo y por tanto a la menor calidad y pagando entre 1.5% a 2% del estimado de la inversión, es imposible lograr menos sobrecostos en la ejecución y que no se paralicen las obras. Pero que hay sobrecostos en todas las obras es una realidad incontrastable en todo el mundo y “per se” no es ninguna falta o delito ni corrupción y eso es importante que lo entiendan todas las autoridades no ingenieriles. Por ello nuestra normatividad vigente, al igual que la de todo el mundo contempla el tratamiento de estos adicionales y sus respectivas adendas.

Los problemas fundamentales están allí y se presentan en obra y deben ser resueltos en obra por ingenieros empoderados para resolverlos. En el ejercicio de la ingeniería anteriormente y en muchos lugares del mundo ahora, no hay estas trabas de proyectos en marcha con tanto costo y demoras. Existía en las obras una oficina de Ingeniería, independiente del Contratista y del supervisor en obra, con ingenieros experimentados vinculados o no al autor del ET, que resolvían en sitio los problemas que pudieran generar las trabas y que era imprescindible considerar, porque tenían la experiencia y conocimiento suficiente para hacerlo y asumían la función de Representante del Propietario “Owner Representative” (que es lo que se usa en obras privadas), respetando su criterio y discrecionalidad y con ello no había demoras, ampliaciones de plazo ni excesos de sobrecostos generados por estas ampliaciones (y por cierto no eran ingenieros extranjeros, ni G2G ni nada de esos sistemas extraños); respetando así la calidad y solvencia de los ingenieros peruanos, con gran conocimiento de nuestro entorno y nuestros propios riesgos ante fenómenos naturales extremos a los que estamos expuestos.

Esto último sin duda es una recomendación de lo que es conveniente implementar en obras, lo cual haría innecesario incluso pleitos y controversias, porque allí en obra y en tiempo real serian resueltas y las soluciones quedarían perfectamente documentadas con filmaciones si fuera menester y asentadas en el respectivo cuaderno de obras o de alguno de incidencias especiales.

La problemática de las obras que nunca se recepcionan formalmente ni se liquidan, pero que si se usan totalmente

El importante estudio de la CGR revela que existen 67,942 obras con más de 90% de ejecución financiera que simplemente no se cierran por problemas de recepción y liquidación de la obra y que un 34.29% de las obras fueron cerradas con un nivel de ejecución menor al 90%, o sea que no se completaron. Según Infobaes sobre 76,750 obras culminadas 26,444 (34%) no son recepcionadas porque no hay acuerdo con el Contratista en la etapa de levantamiento de Observaciones, se genera una controversia y va a arbitraje y allí la discrepancia no solo dura el periodo de arbitraje, sino cuando el Estado asume como consecuencia del Laudo una suma pendiente de pago, deberá necesariamente plantear la “nulidad” en el Poder Judicial y la solución escapa del control de las partes y tendrá que someterse a la agenda siempre recargada del Poder Judicial.

La escaza liquidación oportuna de las Obras, se aduce que es por el limitado plazo para el proceso de Liquidación de obra; que por contrato debe incluir todos los informes, comunicaciones, revisión y consolidación final de valorizaciones; cuaderno de obra; informes especiales; planos de la Obra como ejecutada etc., en suma, una Bitácora completa de todo lo ocurrido en la obra con material fotográfico y Videos entre otros. Esto perjudica a las dos partes puesto que mientras ello no ocurra no se puede dar por terminada la fase de ejecución y cierre de la inversión, ni tampoco se devolverán las Cartas Fianzas de fiel cumplimiento que la Entidad las retiene hasta la terminación del proceso en el PJ y tendrán que ser renovadas a su vencimiento a tasas altísimas como hemos mencionado anteriormente.

Si bien es cierto el Estado al no completar ese proceso, tiene inconveniencias de tipo de registro de bienes y registros contables, lo cierto es que al producirse este hecho procede a la aplicación de multas al Contratista, hasta llegar a un máximo del total del Contrato, con ello incluso intenta resolver el Contrato, ante lo cual el Contratista tendrá que colocar una medida cautelar dentro del arbitraje.  En muchos casos la Entidad, que ve que la obra esta sustancialmente terminada, procede a convertirse en un inquilino informal precario y la ocupa de manera directa, con lo cual incluso ya se hace más difícil el levantamiento de observaciones, porque al ocuparla, ya con el propio uso, se perderá la pista de las observaciones en el momento que fueron formuladas y habrá mucho más, motivadas por el normal deterioro por uso.  Ciertamente que el perjuicio que esto acarrea no son solo a las partes intervinientes, sino a terceros de contratos complementarios vinculados y que ni siquiera participan en la controversia , como por ejemplo el Supervisor de las obras , al cual por una “aducida extensión”, no se le permite liquidar su contrato, hasta que se resuelva el arbitraje Entidad - Contratista; ciertamente tampoco se le devuelve la CF de fiel cumplimiento y se le obliga a estar renovándola permanentemente por algo que no le compete. Hay casos de obras importantes, que están en pleno uso de la Entidad desde hace 7 años, obra muy exitosa como el Gran Centro de Convenciones de Lima, diseñado y construido en tiempo record de 17 meses para la Junta de Gobernadores del IMF y Banco Mundial en octubre de 2015, que fue catalogado por ambas Instituciones Internacionales como el mejor de la historia de estos eventos, que la ciudadanía es testigo de la plena utilización permanente y en número de más de 400 eventos públicos y privados, inclusive los juegos Panamericanos y que sin embargo es un vergonzoso y muy significativo ejemplo de una mega obra ocupada y utilizada plenamente sin haberla recibido oficialmente y no se permite presentar las Liquidaciones de los Contratos hasta la fecha de lo que es considerado como  uno de los mayores y mejores Centros de convenciones del mundo.

Muchas son las escusas para no recibir ni liquidar las obras, unas ciertas y otras no tanto.   La verdad es que los funcionarios encargados tienen temor de participar en la recepción de las obras y suscripción de las actas correspondientes, porque sienten que si lo hacen después van a ser responsabilizados por cualquier tema que pueda generarse por ello, ya sea justificado o no. Entonces buscan pretextos para no hacerlo y dicen que hasta no se cierre la última discrepancia y se levante la última observación, no reciben la obra, porque no se puede cerrar las cuentas numéricamente hasta que el último arbitraje quede consentido.

Esta situación en realidad es insostenible y debe necesariamente solucionarse. Una posibilidad es que se permita hacer una pre liquidación de obra conforme construida y normar este procedimiento de modo que bajo una situación que podría acordarse como “bajo Protesto” el Contratista proceda a levantar la observación o lo que tenga en discrepancia y el Laudo decidirá para ya lo final quien tuvo razón y las sumas a pagarse mutuamente. Una vez terminado el Laudo y a las resultas de ello, simplemente se actualizara e incorporara los resultados del Laudo a la pre liquidación como un Anexo y ello se convertirá en la Liquidación Final correspondiente. Con ello se habrán resuelto los inconvenientes porque ya con la pre liquidación se procedería a inscribirse y se devolverían las Cartas Fianzas de Fiel cumplimento que son excesivamente onerosas.

Es increíble que no existan algunos parámetros guías de costos por unidad en el estado por tipo de obras; para diferentes orografías de nuestro territorio que permitan tener en sus estimaciones iniciales rangos mejor estimados

Es cierto que las obras son diferentes y cada una de ellas va a tener sus distintas peculiaridades. Sin embargo, siendo que el Estado Peruano tiene decenas de obras públicas realizadas en todo el territorio, no haya recolectado en un banco de datos algunas obras exitosas y con ello, atendiendo a las características de estas obras, así como nuestra orografía y condiciones como: Costa, Sierra y Selva, no haya establecido parámetros unitarios que permita tener rangos entre los que debería variar la estimación de una obra nueva. Por ejemplo, si se trata de carreteras, o auto pistas, o ferrocarriles, hospitales según el tipo y así sucesivamente, no haya procesado el Big data que tiene (por ejemplo, costo/km o costo/m² o costo Kw); etc., que se actualicen automáticamente con fórmulas polinómicas incorporadas en el algoritmo y a su vez comparar estas ventanas con valores internacionales sin impuestos. No se trata de que ellas terminen siendo una santa palabra, pero por lo menos dará una primera idea de si los estimados y lo que preliminarmente se calcula tiene algún sentido o no. Y a partir de ello si hay un costo bastante diferente para condiciones similares, ello tampoco querrá decir que se deja de lado, sino antes bien se hará un análisis del porque pueda salir un costo tan diferente. Si hay alguna razón relevante se aceptara y se agregara a la muestra. Caso contrario se indicará que probablemente exista alguna mejor manera más óptima de replantear el diseño de Ingeniería. Esto también es una buena recomendación que debe implementarse.

Si bien es cierto en el texto del presente artículo ya hemos hecho algunas recomendaciones, en este acápite vamos a sintetizar y recordar las más importantes para cada uno de los 3 tópicos que hemos tratado.

Síntesis de recomendaciones

1. Falta de Recursos Financieros y Liquidación en la Obra

1. Dejar claramente señalado que es la Entidad a quien le corresponde asignar oportunamente la disponibilidad de recursos financieros, que garanticen la ejecución de la obra hasta su liquidación.  No se debe trabar o paralizar una obra por falta de recursos económicos.  No se debe demorar la atención oportuna de los pagos a las Valorizaciones que genera problemas financieros por falta de liquidez para continuar la obra.

2. Sería conveniente analizar la posibilidad de que, así como para temas de otra índole existe una reserva de contingencia, prever también presupuestalmente una partida de reserva de contingencia para liquidación de obras, equivalente a un porcentaje de las inversiones de las obras, que inicialmente podría considerarse entre 5% a 10% de las obras contratadas.  Anteriormente en los presupuestos de obras se estilaba colocar una partida denominada imprevistos, que solamente se gastaba en los casos que surgieran estos eventos nuevos imprevisibles

3. Permitir al Contratista la opción de constituir un Fondo de Garantía con el 5% de sus Valorizaciones, en lugar de las Cartas Fianzas de Fiel Cumplimiento, que hoy en día el Sistema Financiero no quiere otorgar por no serle atractivo debido al tiempo que demoran, incluso una vez terminada la obra, el que éstas sean liberadas y ello ha motivado altísimas comisiones anuales que llegan a ser 10 veces mayores de lo que eran anteriormente.

2. Para la mejora de los Expedientes Técnicos (ET) y disminución de los sobrecostos

1. Mejorar las condiciones y alcances para el desarrollo de los Expedientes Técnicos y garantizar los recursos asignados para ello, de modo de que puedan realizarse con mejor calidad, a mayor profundidad y sobretodo una mayor amplitud de investigaciones geotécnicas y otros estudios complementarios que permitan definir mejor las condiciones del entorno sobre el cual se desarrollarán los Expedientes Técnicos.

2. No contratar los Expedientes Técnicos en base al mínimo costo como criterio de selección, sino fundamentalmente basados en calidad, experiencia de los que sean contratados, contratados dentro de una cifra de presupuesto adecuado.  Según estadística de la Contraloría General de la República, los montos asignados para el desarrollo de los ETs en el Perú resultan ser 1/3 de lo que internacionalmente se realizan en otros países.

3. Modificar el criterio de selección de alternativas del Invierte.pe y lo que antiguamente era el SNIP, en la cual se seleccionaba como mejor alternativa la de menor costo de la inversión inicial sino seleccionar la óptima, que considere también condiciones a lo largo de la vía del proyecto relacionadas con funcionabilidad, durabilidad y seguridad, así como costos de mantenimiento y operación.

4. No salir a convocar licitaciones y contratar con un mínimo de nivel de Estudio (Factibilidad), sino con una ingeniería más definitiva y desarrollada.  Esto aminora los riesgos de trabar por modificaciones en el ET.

5. No olvidar que por más detallado que esté el ET siempre van a haber modificaciones imprevistas para ajustarse a la realidad del entorno que viene presentándose a medida que se ejecuta.  Naturalmente habrá menos variaciones cuando más profundo y completo hayan sido los Estudios del ET.  

6. Para facilidad de ejecución del proyecto es recomendable que el Estado no contrate a Suma Alzada sino a Precios Unitarios, con el objeto de que no sea necesaria la generación de controversias entre Entidad y Contratista que ocurren en la modalidad de Suma Alzada, porque la Entidad considerará de un lado, que sí está incluida en la Suma Alzada y el Contratista sostendrá lo contrario y ello originará una controversia a resolverse en un arbitraje.  El sistema de Precios Unitarios es más equitativo puesto que se paga lo que realmente se ejecuta y que es necesario para la obra.

7. Es importante que se establezca en obra una Oficina de Ingeniería diferente al Contratista y a la Supervisión, para que en tiempo real verifiquen las condiciones reales de la obra y se resuelva de manera oportuna las modificaciones que resulten necesarias.  Esta alternativa se ha utilizado en obras importantes en el país antiguamente y constituía un elemento ágil para resolver rápidamente necesidades técnicas de la obra in situ y en tiempo real.

8. Las Entidades no deben licitar obras sin haber cumplido previamente con sus obligaciones referidas, entre otras, a: liberación de predios; identificación de interferencias; estudios de ubicación para restos arqueológicos; licencias; acceso libre a canteras de materiales; depósitos para material excedente, que puedan constituir una fuente potencial para paralizaciones de obra.

1. Al igual que en las otras profesiones, se debe respetar la discrecionalidad del ingeniero especializado en la toma de decisiones técnicas profesionales, que lo hará basado en sus conocimientos, experiencia y criterio profesional, y que lo que determine finalmente como necesidad de que sea incluido en la obra, por así requerirse y no puede imputársele como delito de ninguna manera porque ello ha sido incluido en la obra misma y no existe ningún daño patrimonial.  Ello concuerda con lo señalado en el pronunciamiento del CIP-CDLIMA del 26.09.22, al referirse a la necesaria idoneidad de los profesionales especializados ⁽⁶⁾

3. En relación a la problemática de las obras que nunca se reciben formalmente ni se liquidan pero que sí se usan

Para evitar los inmensos daños que se están produciendo por la enorme cantidad de obras que no se liquidan y que tienen porcentajes de ejecución muy altos, hasta un 90% por controversias y que están en situación de arbitraje y a veces incluso se recurre al Poder Judicial.  Se recomienda lo siguiente:

1. No es conveniente resolver contratos de obra cuando estos están casi listos o registran un elevado estado de avance mayor a un 60%.  Nunca se podrá conseguir una empresa que sustituya a la anterior para aceptar terminar la obra (saldo de obra), con las mismas partidas y costos unitarios del Presupuesto y asuma ser responsable del 100% del contrato y que a la vez implique que debe absolver observaciones y preparar el íntegro de la liquidación de la obra y planos conforme construido, incluyendo la parte de la obra que él no construyó.  Para eso el mejor camino es la intervención económica del Contrato hasta su terminación con el mismo Contratista, pero sin que él tenga directamente el manejo económico del Contrato.

2. Para evitar la excusa de que no se liquida una obra por discrepancia entre Entidad y Contratista respecto al levantamiento de observaciones, se recurre a arbitraje y eventualmente luego al Poder Judicial y con ello no se liquidan las obras.  Se sugiere la posibilidad de que se permita hacer una preliquidación de la obra conforme construido y que el Contratista proceda a hacerlo aún “bajo protesto”, levantándose el impedimento y de esta forma poder hacer la recepción de la obra con lo cual se puede liberar Cartas Fianzas y quedará solamente para la liquidación final el agregar el valor de lo que determine el Laudo en disputa, pero en el ínterin la obra podrá ser recibida formalmente, preliquidada y en pleno uso normal.

¿Cómo lograr superar las trabas y el dilema del Catch 22?

Seguramente el lector compartirá la preocupación de los enormes perjuicios para el país, causados por las paralizaciones y trabas de obras con alto avance, y no contribuir a cerrar las brechas de infraestructura ni obtener la prestación de los servicios básicos que la población requiere.

El lector seguramente encontrará que las medidas propuestas tienen sentido común y lógica, que permitirían que los problemas que se generan en las obras deban ser resueltos en obra misma y no en escritorio, con criterios de justicia y equidad.  Para ello es importante evitar que se generen discrepancias sin solución.

Recordando la definición del dilema del CATCH 22 que definimos anteriormente, se trata de “una situación paradójica de la cual un individuo no puede escapar debido a la existencia de reglas o limitaciones que lo contradicen”.  A lo largo de este artículo hemos presentado las principales causas de estos entrampamientos y las soluciones que pueden darse de manera efectiva, pero que para poderlas resolver es imprescindible resaltar las limitaciones que lo contradicen, siendo una fundamental: restaurar la confianza en el trabajo profesional de los ingenieros, que por su especialización son los únicos que ante circunstancias del entorno imprevisto deben ser tomadas en cuenta durante la ejecución, para que a través del ejercicio de sus: conocimientos, experiencia y criterio profesional, se garantice que la inversión cumpla, de manera óptima, con los requerimientos de: funcionabilidad, resistencia, durabilidad y seguridad para preservar la integridad de la inversión y la vida de los usuarios, incluyendo cualquier fenómeno natural extremo, al cual estamos siendo sometidos como país, ya sea: grandes sismos, inundaciones, Niños o Niñas Costeros y otros.

Muy importante y necesaria es la labor de los órganos de Control.  Para destrabar hay que considerar que tanto la Entidad como el Contratista deben conciliar, buscando la equidad para las partes dada la circunstancia imprevista que pueda presentarse, y no forzar una figura de imposición sobre quienes toman las decisiones que deben estar empoderados para ello, sin el temor a que sean en el futuro procesados por una decisión correcta cuyo objetivo está en línea con lo anteriormente expresado y así no tendrán el temor de poder suscribir los documentos de acuerdos, que sean incorporados al Contrato; a la recepción y a la liquidación de la obra.

La labor de los organismos de control y auditorías son bienvenidos, porque a ellos corresponde verificar que no exista daños patrimoniales para ninguna de las partes y que al final de la liquidación de la obra, todo lo valorizado y pagado haya sido utilizado e incluido en la obra físicamente.

El autor no es ciertamente el creador de los planteamientos del presente artículo, sino que ha recogido experiencias de otros países y que incluso antiguamente han sido utilizadas en el Perú, en épocas en la cual no existían excesos normativos, engorrosos que luego han devenido en generar circunstancias lamentables de las decenas de miles de millones de soles de inversiones trabadas sin visos de solución.