Los infructuosos intentos del destrabe de obras públicas y el dilema catch 22. ¿Cómo superarlos? Parte 1

No hace mucho tiempo, en enero de 2021 la Contraloría anunció que habían más de 1,000 obras públicas trabadas y poco tiempo después en un reciente estudio de esta misma Entidad se incrementó esta misma cifra a 2,346 obras detenidas con un costo de S/ 29,732 millones de soles, tomando como criterio limitante para esta calificación, aquellas que tenían 3 meses consecutivos sin generar ningún avance por valorizar, lo cual no considera aquellas obras que algo valorizan pero que resultan ser cantidades ínfimas por avance casi microscópico, muy por debajo de lo que deberían o sea están prácticamente paralizadas para todos sus efectos.

Más preocupante aún son recientes declaraciones del Sr. Contralor a diversos medios de comunicación, en el sentido que, así como vamos esta cifra pudiera llegar a ser 3,000 obras  en esta situación hacia finales de año, instando a realizar un re pensamiento de los causales de lo que ocurre para realmente lograr detener esta grave situación. El suscrito hace memoria de que en los últimos 12 años y quizás desde antes, reiterados ofrecimientos de muchos candidatos, autoridades elegidas, altos funcionarios encargados de las carteras de ejecución de proyectos, han tenido siempre como oferta bandera de reactivación económica el efecto que se iba a lograr en la economía, el empleo y crecimiento del país, con el  destrabe de los proyectos paralizados o con mínima inversión bajo cualquiera de las modalidades de contratación: obra pública convencional; obras por APPs;  Obras por Impuestos; obras por los llamados convenios Gobierno a Gobierno y ciertamente con un menú que comprendía los 3 niveles de Gobierno: Nacional, Regional y Local. La realidad demuestra que aquellas ofertas lejos de cumplirse más bien lograron que las cifras de obras trabadas crecieran a un ritmo acelerado.

No escapará al elevado criterio de los lectores el hecho que no puede haber mayor daño a la economía del país que una obra paralizada, no solo porque cuando esta se reactive (si ello ocurre en un tiempo relativamente corto), ella costara mucho más que la cifra inicial contratada por incremento natural de costos; por las necesarias correcciones a los Expedientes Técnicos (ET) defectuosos o con omisiones y daños que hubiera podido sufrir durante el tiempo de paralización; sino porque también todo este tiempo deja de prestar los servicios sociales o de mejora de competitividad y apoyo a una actividad productiva o de fomento de otras nuevas inversiones o de generación de empleo. Realmente un daño fenomenal al Perú del cual cómodamente nadie se hace responsable.

¿Qué es un catch 22? ¿Por qué es pertinente utilizarlo en este caso?

El lector debe estar preguntándose a estas alturas que es el Catch 22 y porque resulta relevante para enfrentar este gran dilema sin solución en las condiciones actuales (?). El idioma inglés tiene palabras ricas que expresan muy bien y de manera directa situaciones como esta.  La definición es la siguiente: Catch 22 es un dilema o circunstancia difícil sobre la cual no hay escape, debido a la presencia de condiciones dependientes que son mutuamente conflictivas. Se basó en una novela en 1960 de Joseph Heller, en donde su protagonista finge la locura para evitar misiones descabellantes; pero su deseo de evitarlas justamente es la prueba de que en realidad no estaba loco.  En otras palabras, un Pierde Pierde (opuesto al más popular Gana Gana); Una situación paradójica de la cual un individuo no puede escapar debido a la existencia de reglas o limitaciones que lo contradicen.

Pues bien, a estas alturas ya tenemos claros cual es el dilema de la situación Catch 22 y como ella se aplica a este caso tan delicado de no poder solucionar en el escenario actual la paralización o traba de las inversiones de obras públicas.

¿Cuáles son las principales razones por las cuales se traban las obras públicas? Ciertamente vamos a tratar de situaciones normales y licitas y no de casos donde los actores persiguen intereses delictivos orientados a realizar estafas burdas, como por ejemplo tomar un Contrato para recibir un adelanto, no hacer la obra y desaparecer con el dinero. En este caso solo vamos a tratar situaciones normales que ocurren en las obras de construcción en todo el mundo y que aquí analizaremos.

A QUIÉN CORRESPONDE LA OBLIGACIÓN DE ASEGURAR OPORTUNAMENTE TODOS LOS RECURSOS ECONÓMICOS Y FINANCIEROS PARA LA OBRA

Partimos también del planteamiento correcto en el sentido que cuando se contrata para la ejecución de una obra, a no ser que se especifique concretamente lo contrario en el contrato y en la licitación, para los temas económicos, es la Entidad a quien corresponde a través de recursos propios o financiamiento proveer oportunamente los pagos que requiere la obra y no se espera que el Contratista de obras o servicios vinculados, tenga en algún momento (como ocurre ahora con mucha frecuencia) que financiar la obra de construcción.

Esto está claramente definido en la normatividad y por ello se debe proveer de recursos inicialmente al contratista por el equivalente de hasta 30% del contrato con el respaldo de una Fianza de Garantía de adelanto y también una Fianza de buena ejecución con hasta el 10% del valor del Contrato. La Fianza por el adelanto se irá decreciendo progresivamente en función del avance de la obra y, por lo tanto, frente a demoras burocráticas para el pago de valorizaciones y que este pago de valorizaciones normalmente ocurre 2 a 3 meses más tarde y el Contratista cuando valoriza ya incurrió en el gasto, entonces con mucha frecuencia ocurre que mientras más avance la obra esta obligación de financiamiento de la obra indebidamente pasa a la cancha del Contratista. Ello porque queda poco del adelanto, se demora el pago de las valorizaciones, hay una garantía de fiel cumplimiento estacionada por valor de 10% del Contrato hasta el final de la obra y que le cuesta al Contratista y le copa sus líneas de posibilidad de créditos de capital de trabajo. Este punto es muy importante puesto que estos costos financieros no están en los análisis de costos de las partidas del presupuesto y en las actuales circunstancias del sector construcción son muy onerosos, el sistema financiero no los quiere proporcionar porque se demoran mucho en devolverse, y fundamentalmente porque es la propia Contraloría, como veremos más adelante, la que reporta en su informe que la falta de liquidez en las obras es uno de los factores que más ocurre como causal de la paralizaciones de las obras. Más adelante vamos a ofrecer un listado de causales, incluyendo también algunos que no han sido señalados en el Estudio de Contraloría de manera directa, pero que forman parte del bagaje real de causas de las trabas y paralizaciones de las obras. Para poder plantear soluciones, primero hay que identificar las causas.

CUÁLES SON LAS CAUSALES PREDOMINANTES

El interesante y útil estudio realizado por la Contraloría identifica principalmente 4 causales que a su vez agrupan varios más:

1. Falta de recursos financieros y de liquidez en las obras
2. Incumplimiento de los contratos
3. Eventos climáticos
4. Discrepancias, controversias y arbitrajes

A cada uno de ellos les asigna cifras para los diferentes niveles de Gobierno y según lo señalado en 4º Poder y publicado por Perú 21 el 29 de agosto 2022, el Sr. Contralor menciona que: “La cifra va a crecer y podríamos llegar a 3,000 obras para el cierre del año”. “Existe desorden en el proceso y se debe hacer un alto y ordenarlo” (sic). No es un tema sencillo, por lo tanto, trasciende lo que simplistamente puede disfrazarse detrás de la palabra corrupción, porque cuando miremos ya a mayor profundidad cada uno de ellos y los que a continuación menciono, fluye que circunstancias como estas ocurren en todas las obras de ingeniería en el mundo y no son catalogadas per se cómo temas de corrupción. Pero en realidad hay más causales que a continuación señalo y que no pretendo que en esta relación estén tampoco todos los causales, y que en una misma obra pueden ocurrir y que no es necesariamente uno de ellos la que lo traba. sino que puede ser hasta un conjunto de ellos. Veamos algunos más:

5. Deficiente criterio para selección de la mejor alternativa para el proyecto a construirse ya que se recomienda la de menor costo y no la óptima. La optima no solo incluye la inversión inicial conocidos como CAPEX sino también los de operación y mantenimiento OPEX. La suma de los dos CAPEX mas OPEX= OPTIMO.
6. Los Expedientes Técnicos (ET) de contratación son ex profesamente reducidos en sus alcances y en elementos conceptuales fundamentales, con el objeto de hacerlos más atractivos en el momento de ser priorizados, señalando desde inicio valores subestimados vs la realidad.
7. No se resuelven previamente situaciones adversas que toda obra tiene como, por ejemplo: solución de interferencias con servicios públicos existentes; disponibilidad completa de los terrenos; problemas sociales y ambientales con las comunidades; restos arqueológicos; trámites burocráticos, licencias y permisos; entre otros.
8. Desconocimiento y falta de preparación en realidades técnicas de ingeniería por autoridades que tienen que tomar decisiones técnicas y que siendo de otras profesiones no las toman por temor.
1. Sensación de acoso permanente que sienten los funcionarios por riesgos en el sentido que cualquier diferencia de opinión profesional con un futuro auditor se convierta más adelante en una acusación delictiva e interminables procesos que hoy en día se judicializan penalmente.  

La complejidad de las obras, como podrán atestiguarlo quienes han participado en ellas, nos hace ver que muchos de los causales antes señalados y otros más singulares, ocurren en las obras de manera conjunta, lo cual hace más difícil la solución de destrabe y no es fácil determinar cuál de las partes es responsable de la ocurrencia y de las soluciones a la misma, ni tampoco pueden atribuirse de manera simple a un incumplimiento contractual, ya que la solución tampoco reside en una de las partes intervinientes, sino muchas veces de terceros que no forman parte del contrato de obra pero que si la afectan de manera directa, sin que se les pueda atribuir responsabilidad, pero sus consecuencias si generan trabas y sobrecostos que tampoco pueden asignarse a las obras en sí.

Tampoco estas trabas pueden imputarse a normas como: la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) y su Reglamento; a las Normas Técnicas (que en ingeniería son de cumplimiento mínimo mas no impiden valores superiores por condiciones de seguridad a juicio del ingeniero diseñador experimentado); sino que a veces son cuestiones totalmente exógenas a las obras en si o a la propia ingeniería. Y reitero ocurren en todas las obras de ingeniería en el mundo.

LOS EXPEDIENTES TÉCNICOS (ET): MITOS Y REALIDADES

Independientemente de lo antes dicho, deseo ahora hablar de un acusado muy común: El Expediente Técnico (ET) o sea los documentos técnicos: especificaciones técnicas y los planos de ingeniería; metrados de cantidades de partidas y presupuesto referencial con los cuales se Licita y se señala que la oferta del Contratista no puede ser 90% por debajo de su valor o hasta 110%; lo cual muchas veces ha llegado a dictaminar que si no es el 90% de ese presupuesto base o referencial, ya se está cometiendo una figura delictiva. Ahora bien, es común echarle la culpa al ET como que, si este tuviera que ser una panacea de precisión y perfección y si tiene que ser corregido durante su ejecución, ya se le denomina como un mamarracho, aunque en algunos casos probablemente lo sea.

Con el correr de los años las entidades públicas han dado muy poca importancia a destinarle los recursos económicos requeridos para el desarrollo del denominado ET, llegando a consignar cifras irrisorias por debajo del 2% del monto probable de la inversión. Resulta ser totalmente absurdo que al conjunto de documentos que van a regir el proceso de Licitación, ejecución y tener injerencia en los denominados sobrecostos físicos de la obra y en las condiciones que van a determinar aspectos tan esenciales en lo relativo a: funcionalidad, seguridad, resistencia y durabilidad de una obra; es decir evitar que se deteriore indebidamente o colapse la inversión, se le asigne tan poca cantidad de recursos o peor aún que se liciten al menor costo, o sea le adjudico la buena pro a quien me cobre menos, sin importar la capacidad, experiencia y conocimientos de quienes se encarguen de realizar los ET. En ingles hay una frase muy acertada para definir este despropósito “you get what you paid for”, Lo que consigues está de acuerdo a lo que pagas.

Una primera reflexión respecto a lo que es un ET referido a los estudios y diseños de una obra está en su propia definición como documento de proyecto previo a la ejecución: “El ET es el estudio de lo que corresponde a una caracterización de lo que se espera encontrar en ejecución, para lograr el resultado propuesto, frente a las condiciones reales del entorno de una obra en: suelo, subsuelo y aires del proyecto”. Lamentablemente bajo esa definición puede encontrarse cualquier nivel de Estudio. Los Ingenieros antiguos no alcanzamos a determinar a quien se le pudo ocurrir (presumo que no ha sido ingeniero), en inventar la palabra ET y llamar ET por igual a cualquier nivel de Estudio de Ingeniería. Antiguamente los ingenieros en cuanto a Estudios los llamábamos siempre por su nombre y eso nos daban una clara idea de lo que se podía esperar de ellos. Y así llamábamos a los estudios de pre inversión como: pre factibilidad; factibilidad o ingeniería básica o anteproyecto o la presuntuosamente llamada ingeniería definitiva, que por haber sido hecha antes de ejecutarse y con análisis muéstrales, tampoco sería muy definitiva que digamos porque de todas maneras debiera ser compatibilizada con la realidad, cuando esta ya fuera recién conocida a plenitud durante su ejecución (como muy bien lo ha reconocido el Colegio de Ingenieros en su pronunciamiento del 15 de agosto del 2006)⁽¹⁾ y a la verdadera ingeniería final, es la que se conoce como “ingeniería como construida” o en idioma ingles “as built engineering”. Todos los ingenieros llamábamos por su nombre a los distintos niveles de Estudios y sabíamos que la exactitud de los niveles inferiores de Estudios y de los superiores eran tremendamente diferentes entre sí y a lo finalmente construidos, como debiera ser.

Cuando los privados licitan, a los documentos de invitación de ofertas no los llaman ET, sino a los Estudios de pre inversión los llaman por su nombre y en la categoría en que están y los pagan como debería ser. Quizás esa sea una de las razones del porque las obras en el Sector Privado no se traban.

SON CULPABLES LOS ET DE ATRASOS Y SOBRECOSTOS

Los ET son una herramienta indispensable para poder ejecutar la obra. La culpa evidentemente la tienen los que hacen mal uso de la herramienta y estos son: a) quienes asignan criterios de contratación bajo condiciones técnicas y económicas  ruinosas, que hacen imposible el desarrollo correcto de los ET, no dotando de recursos que hagan posible la realización de los estudios básicos complementarios, que permitan la mejor descripción de las condiciones de entorno para acercarse lo más posible a la realidad, b) los profesionales y empresas que se comprometen a realizarlos en estas condiciones tan deficientes, c) quienes licitan la realización de estos estudios de ingeniería asignándolos a quienes presenten la menor oferta o sea un concurso basado en costos y no en calidad, d) quienes han determinado que cualquier ajuste de un ET a las condiciones reales que después se encuentran en obra constituye una falta grave o delito , cuando independientemente de quien ejecute un estudio, esto va a ocurrir de todas maneras en el Perú y en cualquier parte del mundo. Finalmente, e) a quienes de manera incorrecta le den un nivel de ET para licitación de obra a niveles muy bajos de estudios de pre inversión como: factibilidad o ingeniería básica y de anteproyecto. Naturalmente cuantos mayores sean los recursos y exigencias previstos para los ET, menores serán las correcciones y sobrecostos en las obras, pero que ocurrirán de todas maneras ocurrirán.

En nuestro país es común que se asignen valores para el desarrollo de ET del orden del 1.5% a 2.0% del monto estimado inicialmente, de la inversión, que vienen a ser casi 1/3 de los valores internacionalmente asignados. Esto último ha significado que las empresas más calificadas y de prestigio en el medio, no acepten realizar ET para obras públicas sino solo lo hagan para el sector privado, reconociendo que con los valores asignados es imposible realizar ET de la calidad necesaria. Por tanto, a), b), c), d) y e) son los verdaderos culpables.

Sí, efectivamente los ET deficientes están entre los principales causantes de trabas, paralizaciones y sobrecostos. Hay cómo contrarrestarlos (¿?) Si ¡!. Lo veremos más adelante cuando sintetice Recomendaciones. Antes de hacerlo hablemos sobre otra consecuencia de ello: Los Sobrecostos. (Continuará en la parte 2)